Indicazioni sulla salute sui prodotti alimentari. La pronuncia della CGUE

Regime transitorio, onere della prova e pratiche sleali nei confronti dei consumatori. La Corte di Giustizia decide sulle questioni pregiudiziali sollevate sulle indicazioni sulla salute sui prodotti alimentari. La normativa UE in materia.
Pubblicato su Ottobre 19, 2020, 7:48 pm
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Zenzero, rosa canina, boswellia, carciofo, tarassaco e mirtilli.

Da queste sostanze è sorta una controversia che ha portato la Corte di Giustizia a ricostruire la normativa UE sulle indicazioni sulla salute sui prodotti alimentari, per risolvere alcune questioni pregiudiziali.

Con Sentenza del 10 settembre 2020 (Causa C-363/19), infatti, la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha deciso sullaquestione pregiudiziale sorte in merito alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari ed alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno.

In particolare, la domanda è stata posta sull’interpretazione

  • degli articoli 5 e 6, in combinato disposto con l’articolo 10, paragrafo 1, e l’articolo 28, paragrafo 5, del regolamento CE n. 1924/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 dicembre 2006 – come modificato dal regolamento CE n. 107/2008 (indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari)
  • dell’articolo 3 della direttiva 2005/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 maggio 2005 (pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno)

La controversia verteva proprio sulla conformità al diritto dell’Unione e al diritto nazionale delle indicazioni sulla salute utilizzate da un’azienda svedese.

Indicazioni sulla salute e contesto normativo

La sentenza richiama la normativa UE a fondamento delle questioni oggetto di giudizio.

Il Regolamento n. 1924/2006

Il Regolamento n. 1924/2006, ai sensi dell’art. 1, “armonizza le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati membri concernenti le indicazioni nutrizionali e sulla salute, al fine di garantire l’efficace funzionamento del mercato interno e al tempo stesso un elevato livello di tutela dei consumatori (Regolamento n. 1924/2006 testo consolidato).

Si applica alle indicazioni nutrizionali e sulla salute figuranti in comunicazioni commerciali, sia nell’etichettatura sia nella presentazione o nella pubblicità dei prodotti alimentari forniti al consumatore finale”.

I considerando 14 e 17 del regolamento n. 1924/2006 sono così formulati:

(14) Vi è una vasta gamma di indicazioni attualmente utilizzate nell’etichettatura e nella pubblicità degli alimenti in alcuni Stati membri che fanno riferimento a sostanze il cui effetto benefico non è ancora stato dimostrato, o in merito al quale non esiste allo stato un consenso scientifico sufficiente. È necessario garantire che le sostanze per le quali è fornita un’indicazione abbiano dimostrato di avere un effetto nutrizionale o fisiologico benefico.

(17) La fondatezza scientifica dovrebbe essere l’aspetto principale di cui tenere conto nell’utilizzo di indicazioni nutrizionali e sulla salute, e gli operatori del settore alimentare che fanno uso di indicazioni dovrebbero giustificarle. Un’indicazione dovrebbe essere scientificamente corroborata, tenendo conto del complesso dei dati scientifici disponibili e valutando gli elementi di prova».

La Corte di Giustizia, dunque, rammenta – estrapolando alcune delle condizioni imposte dal Regolamento – che

  • Fatte salve le direttive 2000/13/CE e 84/450/CEE, l’impiego delle indi­cazioni nutrizionali e sulla salute non può essere falso, ambiguo o fuorviante (art. 3)
  • L’operatore del settore alimentare che formula un’indicazione nutrizionale o sulla salute giustifica l’impiego di tale indicazione (art. 6)
  • Le autorità competenti degli Stati membri possono chiedere a un operatore del settore alimentare o a chi immette il prodotto sul mercato di presentare tutti gli elementi e i dati pertinenti comprovanti il rispetto del presente regolamento (art. 6)
  • Le indicazioni sulla salute sono vietate, a meno che non siano conformi ai requisiti generali del capo II e ai requisiti specifici del presente capo e non siano autorizzate a norma del presente regolamento e incluse nell’elenco delle indicazioni autorizzate di cui agli articoli 13 e 14 (art. 10)
  • Il riferimento a benefici generali e non specifici della sostanza nutritiva o dell’alimento per la buona salute complessiva o per il benessere derivante dallo stato di salute è consentito soltanto se accompagnato da un’indicazione specifica sulla salute inclusa negli elenchi di cui agli articoli 13 o 14 (art. 10).
  • Le indicazioni sulla salute che descrivono o fanno riferimento ai seguenti elementi: a) il ruolo di una sostanza nutritiva o di altro tipo per la crescita, lo sviluppo e le funzioni dell’organismo, o (…) che sono indicate nell’elenco di cui al paragrafo 3 possono essere fornite senza essere oggetto delle procedure di cui agli articoli da 15 a 19, purché siano: i) basate su prove scientifiche generalmente accettate e ii) ben comprese dal consumatore medio (art 13).

La Direttiva 2005/29/CE

La Direttiva2005/29/CE tratta la disciplina sulle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno (Direttiva2005/29/CE testo consolidato).

Ai fini della direttiva si intende per “pratiche commerciali delle imprese nei confronti dei consumatori”: qualsiasi azione, omissione, condotta o dichiarazione, comunicazione commerciale ivi compresi la pubblicità e il marketing, posta in essere da un professionista, direttamente connessa alla promozione, vendita o fornitura di un prodotto ai consumatori (art. 2).

La normativa si applica “alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori, come stabilite all’articolo 5, poste in essere prima, durante e dopo un’operazione commerciale relativa a un prodotto” (art. 3).

Ai sensi dell’articolo 5 “le pratiche commerciali sleali sono vietate”.

Una pratica commerciale è sleale se: a) è contraria alle norme di diligenza professionale, e b) falsa o è idonea a falsare in misura rilevante il comportamento economico, in relazione al prodotto, del consumatore medio che raggiunge o al quale è diretta o del membro medio di un gruppo qualora la pratica commerciale sia diretta a un determinato gruppo di consumatori.

In particolare, sono sleali le pratiche commerciali: a) ingannevoli di cui agli articoli 6 e 7 o b) aggressive di cui agli articoli 8 e 9.

La Direttiva riporta l’elenco di quelle pratiche commerciali che sono considerate in ogni caso sleali (in allegato I).

La controversia esaminata. Le proprietà delle sostanze, l’onere probatorio e le questioni pregiudiziali

La normativa nazionale svedese, recependo la direttiva 2005/29 prevede che «Nell’ambito della commercializzazione un operatore non può fornire indicazioni inesatte o ingannevoli in relazione alla propria attività commerciale o a quella di terzi”.

Il Giudice del rinvio ha evidenziato che, per giurisprudenza nazionale costante, l’onere della prova della veridicità delle indicazioni promozionali grava sul professionista interessato e che il livello di prova richiesto, per quanto riguarda le indicazioni nutrizionali e sulla salute, è «relativamente elevato».

La fattispecie in esame e le proprietà delle sostanze contenute

L’azienda svedese elabora e commercia vari integratori alimentari naturali («prodotti alimentari» ai sensi del regolamento n. 1924/2006), contenenti zenzero, rosa canina, boswellia, carciofo, tarassaco e mirtilli.

Nel commercializzare i prodotti, fornisce indicazioni sulla salute del tipo

  • «Lo zenzero può aiutare a mantenere la mobilità articolare e contribuire all’energia e alla vitalità»;
  • «La rosa canina può aiutare la funzionalità delle articolazioni»;
  • «Boswellia – la resina di questo albero è stata a lungo utilizzata, in particolare in India, per sostenere la mobilità e la flessibilità naturali delle articolazioni»;
  • «Il carciofo può contribuire alla normale digestione e aiutare il benessere dello stomaco»;
  • «Il tarassaco può sostenere l’equilibrio del pH fisiologico e contribuire ad una normale funzione intestinale»;
  • «Il mirtillo sostiene la funzionalità del microcircolo e della retina e contribuisce al benessere degli occhi»

Oggetto del giudizio per il quale è stata sollevata questione pregiudiziale riguarda proprio la richiesta di divieto di fornire tali indicazioni sulla salute nell’ambito della commercializzazione dei prodotti di cui trattasi nel procedimento principale.

Le motivazioni della richiesta di divieto di indicazioni sulla salute

La Corte di Giustizia riporta le motivazioni della richiesta di divieto di indicazioni sulla salute nei confronti dell’azienda svedese.

In primo luogo, tali sostanze (zenzero, rosa canina, boswellia, carciofo, tarassaco e mirtillo), “rientrano nel regime transitorio istituito all’articolo 28, paragrafo 5, del regolamento n. 1924/2006, poiché la Commissione non ha ancora preso posizione sulle relative domande di iscrizione nell’elenco di cui all’articolo 13, paragrafo 3, di tale regolamento”.

L’azienda, infatti,

  • non avrebbe dimostrato che la presenza di sostanze nutritive nei prodotti di cui trattasi nel procedimento principale abbia un effetto fisiologico benefico, sulla base di prove scientifiche generalmente accettate, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1924/2006,
  • né addotto prove scientifiche attestanti il rispetto delle disposizioni di tale regolamento, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, di quest’ultimo,
  • né tantomeno dimostrato che le indicazioni sulla salute non sono false, ambigue o fuorvianti, in osservanza dell’articolo 3, secondo comma, lettera a), di detto regolamento.

La seconda motivazione riguarda la circostanza per cui l’azienda svedese promuove il prodotto commercializzato attribuendo le indicazioni sulla salute senza far riferimento a una sostanza particolare («XXX – per le vostre articolazioni», «YYY – equilibrio dello stomaco» e «ZZZ – mantiene la normale capacità visiva»).

In quanto indicazioni specifiche, non essendo state oggetto di alcuna domanda di iscrizione nell’elenco di cui all’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, non potrebbero essere autorizzate.

E se anche si trattassero di indicazioni sulla salute generali, e non specifiche, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3, di tale regolamento, esse non potrebbero comunque essere autorizzate, in quanto non sarebbero accompagnate da indicazioni specifiche sulla salute consentite conformemente all’articolo 13, paragrafo 3, o ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 5, del regolamento medesimo.

Le repliche dell’azienda

L’azienda, da parte sua, ha replicato evidenziando che le indicazioni sulla salute che fanno riferimento a una sostanza particolare, rientranti nelle disposizioni transitorie dell’articolo 28, paragrafo 5, del regolamento n. 1924/2006, non possono essere assoggettate a requisiti probatori superiori a quelli ai quali devono rispondere le indicazioni sulla salute autorizzate dalla Commissione.

In particolare, “non sarebbe ragionevole esigere che un operatore del settore alimentare presenti, per indicazioni sulla salute rientranti in dette disposizioni transitorie, un fascicolo scientifico diverso da quello sulla base del quale è stata presentata la domanda di iscrizione nell’elenco di cui all’articolo 13, paragrafo 3, di tale regolamento”.

Per quanto riguarda, invece, le indicazioni sulla salute che non fanno riferimento a una sostanza particolare, l’azienda ha sostenuto che “esse costituiscono indicazioni non specifiche e che, essendo accompagnate da indicazioni specifiche che devono essere autorizzate in applicazione dell’articolo 28, paragrafo 5, del regolamento n. 1924/2006, sono conformi alle condizioni fissate all’articolo 10, paragrafo 3, di tale regolamento”.

La questione pregiudiziale

Il giudice del rinvio rileva che, trattandosi delle indicazioni sulla salute che descrivono o menzionano il ruolo di una sostanza nutritiva o di altro tipo per la crescita, lo sviluppo e le funzioni dell’organismo, “, l’articolo 13 del regolamento n. 1924/2006 prevede che, qualora siano inserite nell’elenco redatto dalla Commissione, possano essere fornite senza autorizzazione preventiva, sempreché siano basate su prove scientifiche generalmente accettate e siano ben comprese dal consumatore medio”.

Il problema attiene l’onere probatorio: “Poiché la Commissione non ha completato l’elenco delle indicazioni autorizzate, di cui all’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, entro la data del 31 gennaio 2010, il giudice del rinvio si interroga sull’onere della prova della veridicità e sul livello di prova richiesto relativamente alle indicazioni non ancora in elenco”:

  • la formulazione dell’articolo 6 sembra implicare che l’onere della prova della veridicità dell’indicazione sulla salute gravi sull’operatore del settore alimentare o sul responsabile dell’immissione del prodotto sul mercato
  • l’impiego però, all’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), del medesimo regolamento, dell’espressione «si è dimostrato» suggerirebbe che detto regolamento disciplini l’onere della prova, senza tuttavia designare la persona che deve provare la veridicità delle indicazioni.

Alla Corte di Giustizia, pertanto, sono state poste le seguenti questioni pregiudiziali:

  1. Se gli articoli 5 e 6, in combinato disposto con gli articoli 10, paragrafo 1, e 28, paragrafo 5, del regolamento n. 1924/2006, disciplinino l’onere della prova nel procedimento in cui il giudice nazionale valuta se siano state fornite indicazioni sulla salute non consentite, in una situazione in cui le indicazioni sulla salute in questione corrispondono a un’indicazione oggetto di domanda ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1924/2006, ma la domanda non ha ancora comportato una decisione di autorizzazione o di non autorizzazione, ovvero se l’onere della prova sia determinato in conformità del diritto nazionale.
  2. Nel caso in cui la risposta alla prima questione sia che l’onere della prova è disciplinato dalle disposizioni del regolamento n. 1924/2006, se esso incomba all’operatore commerciale che ha formulato una determinata indicazione sulla salute oppure all’autorità che chiede al giudice nazionale di vietare all’operatore di continuare a fornire tale indicazione.
  3. In una situazione come quella descritta nella prima questione, se gli articoli 5 e 6, in combinato disposto con gli articoli 10, paragrafo 1, e 28, paragrafo 5, del regolamento n. 1924/2006, disciplinino il livello di prova nel procedimento in cui un giudice nazionale valuta se siano state fornite indicazioni sulla salute non consentite, ovvero se tale livello sia determinato in conformità del diritto nazionale.
  4. Nel caso in cui la risposta alla terza questione sia che il livello di prova è disciplinato dalle disposizioni del regolamento n. 1924/2006, quali siano i requisiti probatori.
  5. Se ai fini della risposta alle prime quattro questioni rilevi il fatto che nel procedimento dinanzi al giudice nazionale possono essere applicati simultaneamente il regolamento n. 1924/2006, compreso l’articolo 3, lettera a), e la direttiva 2005/29».

La Corte di Giustizia sulle questioni pregiudiziali

La Corte di Giustizia ha esaminato congiuntamente le prime quattro questioni, così riassunte: il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l’articolo 5, paragrafo 1, l’articolo 6, paragrafi 1 e 2, l’articolo 10, paragrafo 1, e l’articolo 28, paragrafo 5, del regolamento n. 1924/2006 debbano essere interpretati nel senso che, nell’ambito del regime transitorio istituito da quest’ultima disposizione, l’onere della prova e il livello di prova richiesto relativamente alle indicazioni sulla salute di cui all’articolo 13, paragrafo 1, lettera a), di detto regolamento sono disciplinati da tale regolamento e, in caso affermativo, quali sono i requisiti che ne derivano.

Le indicazioni sulla salute che fanno riferimento a una particolare sostanza (zenzero, rosa canina, boswellia, carciofo, tarassaco e mirtillo) sono soggette al regime transitorio istituito all’articolo 28, paragrafo 5 del regolamento n. 1924/2006 (sentenza 23 novembre 2017, C-596/15 P e C-597/15 P).

A questo punto, la ricostruzione normativa di cui in sentenza è la seguente:

  • fino all’adozione dell’elenco di cui all’articolo 13, paragrafo 3 – regime transitorio -, le indicazioni sulla salute di cui all’articolo 13, paragrafo 1, lettera a), possano essere fatte «sotto la responsabilità degli operatori economici del settore alimentare, purché siano conformi al presente regolamento e alle vigenti disposizioni nazionali applicabili» (art. 28, paragrafo 5, regolamento n. 1924/2006).
  • Per il requisito di conformità nel regime transitorio di cui all’articolo 28, le indicazioni sulla salute sono vietate a meno che non siano conformi, in particolare, ai requisiti generali previsti al capo II del regolamento medesimo (art. 10, paragrafo 1).
  • L’impiego di un’indicazione sulla salute è permesso, in particolare, solo se si è dimostrato che la presenza di una sostanza nutritiva o di altro tipo rispetto alla quale è fornita l’indicazione ha un effetto nutrizionale o fisiologico benefico, «sulla base di prove scientifiche generalmente accettate» (art. 5).
  • Le indicazioni sulla salute devono «basa[rsi] su prove scientifiche generalmente accettate» (art. 6).

Le prove scientifiche generalmente accettate

Pertanto “avendo disposto, sia all’articolo 5, paragrafo 1, sia all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1924/2006, che le indicazioni sulla salute siano basate su «prove scientifiche generalmente accettate», il legislatore dell’Unione ha determinato il livello di prova richiesto al riguardo”.

La Corte di Giustizia ritiene dunque che tali tipologie di prova “non possano limitarsi a credenze, dicerie tratte dalla saggezza popolare o, ancora, a osservazioni ed esperienze di persone estranee alla comunità scientifica”.

Devono, invece, basarsi “su elementi obiettivi e scientifici” e godere “di un consenso scientifico sufficiente”.

L’onere della prova sulle indicazioni sulla salute: articolo 28 o articolo 6?

Passando all’onere della prova, da un lato l’articolo 28 sul regime transitorio prevede che le indicazioni sulla salute siano fornite «sotto la responsabilità degli operatori economici del settore alimentare» e, dall’altro lato l’articolo 6 dispone sia l’operatore del settore alimentare che formuli un’indicazione nutrizionale o sulla salute a giustificare l’impiego di tale indicazione.

Il Giudice europeo evidenzia che ,pur disciplinando l’onere della prova e il livello di prova richiesto, il regolamento n. 1924/2006 non disciplina i tipi di prova e nemmeno le loro modalità di assunzione.

Ne deriva quindi, come rilevato dal giudice del rinvio, che tali questioni restino soggette al diritto nazionale, fatta salva l’applicazione dei principi di equivalenza e di effettività.

La decisione sulle prime quattro questioni pregiudiziali è dunque la seguente:

“l’articolo 5, paragrafo 1, l’articolo 6, paragrafi 1 e 2, l’articolo 10, paragrafo 1, e l’articolo 28, paragrafo 5, del regolamento n. 1924/2006 devono essere interpretati nel senso che, nell’ambito del regime transitorio istituito da quest’ultima disposizione, l’onere della prova e il livello di prova richiesto relativamente alle indicazioni sulla salute di cui all’articolo 13, paragrafo 1, lettera a), di tale regolamento sono disciplinati dal regolamento stesso, il quale esige che l’operatore del settore alimentare interessato sia in grado di giustificare le indicazioni che fornisce sulla base di prove scientifiche generalmente accettate. Tali indicazioni devono basarsi su elementi oggettivi che godano di un consenso scientifico sufficiente.

La quinta questione pregiudiziale. Il conflitto tra regolamento n. 1924/2006 direttiva 2005/29.

La quinta questione pregiudiziale verte sulle disposizioni da applicare in caso di conflitto tra le norme istituite dal regolamento n. 1924/2006 e quelle contenute nella direttiva 2005/29.

La Corte di Giustizia risolve la questione evidenziando che la direttiva 2005/29 (art. 3) si applica solo in assenza, da un lato, di specifiche disposizioni dell’Unione o nazionali in materia di salute e di sicurezza dei prodotti e, dall’altro, come risulta dal suo stesso considerando 10, di specifiche disposizioni dell’Unione che disciplinano aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali, come gli obblighi di informazione o le regole sulle modalità di presentazione delle informazioni al consumatore.

Il regolamento n. 1924/2006 costituisce una lex specialis rispetto a norme generali, poste a tutela dei consumatori contro le pratiche sleali delle imprese, come quelle previste dalla direttiva 2005/29 (v., per analogia, sentenza del 16 luglio 2015, Abcur, C-544/13 e C-545/13, EU:C:2015:481, punto 80 e giurisprudenza citata).

La decisione sulla quinta questione pregiudiziale, dunque, è la seguente:

“In caso di conflitto tra le disposizioni del regolamento n. 1924/2006 e quelle della direttiva 2005/29, le disposizioni di tale regolamento prevalgono e trovano applicazione alle pratiche commerciali sleali in materia di indicazioni sulla salute ai sensi del medesimo regolamento”.

Il dispositivo di sentenza

Per questi motivi, la Corte (Decima Sezione) dichiara

  1. L’articolo 5, paragrafo 1, l’articolo 6, paragrafi 1 e 2, l’articolo 10, paragrafo 1, e l’articolo 28, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1924/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, come modificato dal regolamento (CE) n. 107/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 gennaio 2008, devono essere interpretati nel senso che, nell’ambito del regime transitorio istituito da quest’ultima disposizione, l’onere della prova e il livello di prova richiesto relativamente alle indicazioni sulla salute di cui all’articolo 13, paragrafo 1, lettera a), di tale regolamento sono disciplinati dal regolamento stesso, il quale esige che l’operatore del settore alimentare interessato sia in grado di giustificare le indicazioni che fornisce sulla base di prove scientifiche generalmente accettate. Tali indicazioni devono basarsi su elementi oggettivi che godano di un consenso scientifico sufficiente.
  2. In caso di conflitto tra le disposizioni del regolamento n. 1924/2006, come modificato dal regolamento n. 107/2008, e quelle della direttiva 2005/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 maggio 2005, relativa alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno e che modifica la direttiva 84/450/CEE del Consiglio e le direttive 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio («direttiva sulle pratiche commerciali sleali»), le disposizioni di tale regolamento prevalgono e trovano applicazione alle pratiche commerciali sleali in materia di indicazioni sulla salute ai sensi del medesimo regolamento.

Il testo della sentenza

PRECONFEZIONAMENTO DEL PANE PRECOTTO: NESSUN RINVIO PREGIUDIZIALE

CATTIVO STATO DI CONSERVAZIONE DEGLI ALIMENTI: PERIZIA NON NECESSARIA